京津冀環(huán)保管控升級，深度影響北京工程機械產業(yè)鏈

自2019年7月29日生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關于加快推進非道路移動機械摸底調查和編碼登記工作的通知》以來，全國針對中國工程機械的存量市場，各地自行開展的針對非道路移動工程機械的登記行動和環(huán)保管制開始有了統(tǒng)一的綱領性文件，北京、天津、河北、山東等地也相繼出臺了針對非道路移動機械的地方性法規(guī)。作為京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要一環(huán)，區(qū)域協(xié)同立法、共同治理成為解決當前京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的實現(xiàn)路徑，而《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》的出臺，拉開了京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的序幕。

“京四”標準落地，北京工程機械市場步入調整期

北上廣深等一線城市一直走在非道路移動機械排放污染防治的前沿，自2013年至今，北京已陸續(xù)發(fā)布多項與非道路機械排放污染管控相關的標準及法規(guī)。其中，對北京市工程機械市場影響較為深遠的是2015 年 1 月1日起執(zhí)行的《非道路機械用柴油機排氣污染物限值及測量方法》（DB11/185-2013）地方標準，也就是標準中包含的北京市非道路機械用柴油機排氣污染物排放限值（第四階段），即俗稱的“京四”標準。

自“京四”標準實施至今已逾五年，為了解標準的執(zhí)行情況，以及市場對“京四”標準的反饋。在中國工程機械工業(yè)協(xié)會的指導下，中國工程機械工業(yè)協(xié)會代理商工作委員會（下稱DCCCM）聯(lián)合中國工程機械市場調研中心選取北京地區(qū)主營工程機械的35家代理商進行了調研，這些企業(yè)的年度總銷量過2000臺，實際銷售額逾10億元，對北京工程機械市場有著較大程度的代表性。調研內容包括代理商近7年設備銷售情況、“京四”合規(guī)產品比例、企業(yè)納稅額度變化、人員數(shù)量變化、營業(yè)場所變更情況等。

圖1  2013年至今，部分北京市工程機械代理商各機種歷年銷售臺量變化情況

據(jù)調研結果顯示，在提供了相關企業(yè)運營數(shù)據(jù)的代理商中，有半數(shù)代理商在2015年之后的銷量呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢，近半數(shù)的代理商近5年的員工規(guī)模在減少，有75%的代理商其2019年的納稅基數(shù)（營業(yè)額）比歷史同期最高水平出現(xiàn)了5成以上的下滑。究其原因，有行業(yè)周期的因素，也有品牌和企業(yè)自身的原因。但據(jù)調研反饋顯示，全數(shù)的代理商都表示“京四”標準的實行是造成北京區(qū)域代理商運營數(shù)據(jù)下滑的重要原因之一，而“京四”標準實施給產業(yè)鏈帶來的影響是多層次的。

• 中大挖有求無供，經(jīng)銷商被卡住脖子

據(jù)了解，在“京四”標準實施的初期，的確存在個別經(jīng)銷商違規(guī)銷售的現(xiàn)象。2017年，北京某裝載機代理商因在京銷售未在北京市環(huán)保目錄內的機型，被北京市環(huán)境保護局（現(xiàn)更名為北京市生態(tài)環(huán)境局）處以沒收違法所得并處一倍罰款的處罰，共罰沒37.10萬元。在高昂的違法成本下，在京代理商違規(guī)銷售的情況已基本絕跡。

圖2  “京四”標準挖掘機合規(guī)產品比例

據(jù)調研報告顯示，有88%的代理商反饋，工程機械廠家能夠生產和供應的合規(guī)產品數(shù)量在該品牌全部產品序列中的比例低于30%；甚至有44%的代理商表示，合規(guī)產品比例低于10%；統(tǒng)計數(shù)據(jù)表示，國內工程機械廠家生產和供應符合“京四”標準的非道路機械產品的整體比重較低。

據(jù)初步估算，一套完整的“京四”標準認證流程，每個工程機械機型所花費的排放檢測、認證費用在數(shù)十萬元以上。北京市由于礦產資源分布較少，現(xiàn)有的煤礦、石灰石礦也屬于待疏解和淘汰的產業(yè)，使得整體的大型工程機械市場體量相對有限。在非道路機械“國四”標準出臺前，絕大多數(shù)發(fā)動機和工程機械整機制造商處于觀望狀態(tài)，在為全國市場供應“國三”機的背景下，為保供北京市場而付出更多認證成本的可能性較低。

圖3  2013-2019年“京四”標準備案產品比重

圖4  挖掘機/裝載機合規(guī)機型數(shù)量（按功率段）

圖5  銷售業(yè)務受“京四”標準影響的因子分布

據(jù)調研結果顯示，在北京市生態(tài)環(huán)境局申報備案登記的符合“京四”標準的產品目錄中，代理商的主營機種（挖掘機、裝載機、推土機、壓路機、攤鋪機等）所占據(jù)的比例非常小，輪式裝載機的功率段較為完整，但總數(shù)僅為19款；挖掘機合規(guī)機型僅為40款，全部都是功率段在37kW以下的微挖和小挖（整機質量在7噸及以下），中大型挖掘機出現(xiàn)了市場的空白，北京區(qū)域的代理商被集體卡住了脖子，面臨“有求無供”的境地。而小挖市場的典型特征是個體客戶多，價格敏感度高、市場競爭激烈、產品利潤薄弱，代理商同時面臨著相鄰省份“國三”標準新機的價差擠壓。一方面是中大挖無車可賣，一方面是小挖微利經(jīng)營，北京代理商的整體生存狀況堪憂。

• 終端市場顧慮重重

  
  

  
  

圖6  “京四”標準對工程機械用戶購買行為產生的影響

受調查的工程機械代理商表示，“京四”標準的實施使得用戶對非道路移動工程機械設備的購買決策造成了很大的影響。

其影響包括：有67.5%的工程機械代理商表示，用戶為了施工工程需要，轉而從京外采購“國三”標準的新設備或購買不達標的二手工程機械設備，到北京使用；還有35%的用戶認為可選擇的合規(guī)工程機械機型太少，無法滿足工程需求，采購成本和經(jīng)營壓力也隨之升高。

工程機械用戶群體的顧慮包括：環(huán)保政策變化太快，擔心非道路機械“國四”標準出臺后，滿足“京四”標準的設備不能使用，不敢貿然購買設備；有的用戶還曾提出工地檢查的標準不統(tǒng)一，擔心購買的設備無法通過環(huán)保檢測。

• 一線城市的擠出效應

圖7  經(jīng)銷商大修廠是否遷離北京六環(huán)內或遷至河北

工程機械代理商的大修廠是對工程機械設備進行全面檢修、維護、整備及噴涂的固定式車間，是工程機械代理商實現(xiàn)售后服務的必要功能單元。圖7反映了近五年內，有63.6%的工程機械代理商將大修廠遷離北京市的六環(huán)內區(qū)域或遷移至河北地區(qū)。代理商的集體遷離并未孤例，而是北京市完善環(huán)境治理的現(xiàn)實需要，也是北京有序疏解非首都功能的政策背景下的必然趨勢。

大修廠被迫遷離的原因是綜合性的：包括工程機械代理商缺少危廢品處理的環(huán)評資質（涉及噴漆、涂裝作業(yè)），北京工程機械區(qū)域市場萎縮，受環(huán)保檢查關停大修廠，場地租金上浮，在京維修成本上升等等。

在京地區(qū)工程機械代理商的遷離，客觀上降低了其對于工程機械使用客戶的服務響應速度，加大了服務出勤距離和費用，這塊市場被流動性極強的從事上門維修保養(yǎng)的個體經(jīng)營者（業(yè)內俗稱“背包客”）所占據(jù)。

這種狀況直接導致的結果是：工程機械代理商無法為用戶提供及時、有效的源自正規(guī)渠道的售后和保養(yǎng)服務，而“背包客”普遍缺乏正規(guī)的操作流程和規(guī)范，且難于統(tǒng)一管理，易造成售后服務現(xiàn)場的環(huán)境污染（如液壓油、機油違規(guī)更換導致的錯排、亂排現(xiàn)象），易發(fā)生因保養(yǎng)不當造成的排放超標行為，反而給北京市的環(huán)境治理帶來壓力。

《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》出臺

2020年3月9日，《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》（以下簡稱《條例》）正式公布，將自2020年5月1日起施行。該《條例》聚焦北京市機動車特別是重型柴油車、非道路移動機械造成的排放污染問題，細化、補充排放的管控措施，為科學管控非道路移動機械排放規(guī)劃了政策和技術路線，成為北京市加強非道路移動機械排放污染防治的標志性事件。

《條例》分為總則、預防和控制、使用、檢驗和維護、區(qū)域協(xié)同、法律責任、附則等六章共51條內容。其中，不僅明確了相關責任主體，還著重對推廣新能源汽車、加強機動車、重型車、非道路移動源排放污染治理作出規(guī)定。

首先，《條例》嚴格加強了在用非道路移動機械的管理，設備所有人不進行信息編碼登記的，以及建設單位或者施工單位使用未經(jīng)信息編碼登記的非道路設備，都屬于違法行為，并設定了相應的罰則：

第二十五條 本市實施非道路移動機械信息編碼登記制度，在本市使用的非道路移動機械應當進行基本信息、污染控制技術信息、排放檢驗信息等信息編碼登記。

……

建設單位應當在招標文件或者合同中明確要求施工單位使用在本市進行信息編碼登記且符合排放標準的非道路移動機械。

第二十六條 施工單位對進出工程施工現(xiàn)場的非道路移動機械，應當在非道路移動機械信息管理平臺上進行記錄。

第四十五條 違反本條例第二十五條第一款規(guī)定，在本市使用的非道路移動機械未經(jīng)信息編碼登記或者未如實登記信息的，由生態(tài)環(huán)境部門責令改正，處每臺非道路移動機械五千元罰款。

違反本條例第二十五條第三款規(guī)定，建設單位或者施工單位未落實有關規(guī)定，使用未經(jīng)信息編碼登記或者不符合排放標準的非道路移動機械的，由市住房和城鄉(xiāng)建設部門記入信用信息記錄。

• 安裝“遠程排放管理車載終端”被提上議事日程

《條例》第十一條指出：“在本市注冊登記的重型柴油車、重型燃氣車和在用的非道路移動機械，以及長期在本市行政區(qū)域內行駛的外埠重型柴油車、重型燃氣車，應當按照規(guī)定安裝遠程排放管理車載終端，并與市生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)網(wǎng)。生產企業(yè)及零部件廠商應當配合開展在用重型柴油車、重型燃氣車和非道路移動機械安裝遠程排放管理車載終端?！?/p>

在重型柴油車上安裝的遠程排放管理車載終端，不僅能讀取OBD和NOx控制系統(tǒng)的各項數(shù)據(jù)，還要能夠通過無線網(wǎng)絡發(fā)送這些數(shù)據(jù)。通過終端實時了解車輛的排放狀況，對車輛的運行狀態(tài)進行監(jiān)控，在不需要進行現(xiàn)場試驗的條件下，就可以實現(xiàn)對車輛OBD功能的初步判斷，免去了以往驗證工作的復雜過程，也方便環(huán)保部門實時、動態(tài)的掌握移動源的排放情況。

對于工程機械整機和發(fā)動機制造商較為關心的，關于非道路移動機械安裝遠程排放管理車載終端的具體技術細節(jié)，北京市生態(tài)環(huán)境局于近日發(fā)布了《北京市移動源遠程排放管理車載終端安裝管理辦法（試行）》（征求意見稿），公開向發(fā)動機、整機（車）制造商征集意見，已推進遠程終端的普及工作。

• 區(qū)域協(xié)同 京津冀三地同步實施

《條例》中的一大亮點，是首次在北京市此類地方法規(guī)中提出了“區(qū)域協(xié)同”的相關規(guī)范，也是我國第一部區(qū)域協(xié)同統(tǒng)一對有關污染防治作出全面規(guī)定的區(qū)域性立法。

《條例》第二十九條提出，北京市人民政府應當與天津市、河北省及周邊地區(qū)建立機動車和非道路移動機械排放污染聯(lián)合防治協(xié)調機制，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施的要求，開展聯(lián)合防治，落實大氣污染防治目標責任。

《條例》第三十三條提出，北京市生態(tài)環(huán)境部門應當與天津市、河北省及周邊地區(qū)的相關部門加強機動車和非道路移動機械排放污染防治工作協(xié)作，通過區(qū)域會商、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、重污染天氣應對、科研合作等方式，提高區(qū)域大氣污染防治水平。

此外，還提出了建立京津冀機動車超標排放信息共享平臺，共同實行非道路移動機械使用登記管理制度等較為具體的監(jiān)管要求。

值得注意的是，2020年1月11日河北省第十三屆人大第三次會議通過《河北省機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，以及2020年1月18日天津市第十七屆人大第三次會議通過的《天津市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，都有幾乎相同的有關區(qū)域協(xié)同的內容，而且都是2020年5月1日施行。最大限度的體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)同、共同防治的原則。這些規(guī)定，對加強機動車污染防治，尤其是重點加強重型柴油車、重型燃氣車和非道路移動機械的污染防治，以及打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，提供了強有力的法律保障。

面對京津冀區(qū)域協(xié)同背景下的污染防治新政，區(qū)域內的代理商和相關制造商都應當做好準備。一方面，北京區(qū)域內的經(jīng)銷商應當嚴格遵守北京市生態(tài)環(huán)境局對于在京銷售環(huán)保目錄內合規(guī)產品的規(guī)定。針對環(huán)保新政下市場形態(tài)和客戶需求發(fā)生的變化，對公司體系和銷售模式做出相應的調整，包括京津冀代理渠道的區(qū)域協(xié)同和資源整合，開拓“京四”合規(guī)設備的租賃業(yè)務，適時的引入或自主研發(fā)新能源動力的工程機械設備等等。同時，各主機廠和經(jīng)銷商也應從“京四”標準的實施中汲取經(jīng)驗，做好應對非道路“國四”標準的充分準備。